עתירה מנהלית

דרך נוספת לתקיפת חיובי הארנונה הכללית הנה עתירה מנהלית לבית המשפט המחוזי בשבתו כבית משפט לעניינים מנהליים. בסעיף 5 לחוק בתי המשפט לעניינים מנהליים, התש"ס- 2000, ניתנה הסמכות לבתי המשפט המנהליים לדון ב"עתירות מנהליות" שעניינן נושאים מנהליים המפורטים בתוספת הראשונה לחוק. בסעיף 1 לתוספת נקבע: "1. ארנונות –  עניני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד. לעניין תוספת זו, "החלטות" – לרבות התקנת תקנות". קרי, תקיפת הרשות המקומית בנושא ארנונות, למעט תקיפת החלטות השרים (שנותרה בסמכות בג"ץ) תיעשה בבית המשפט המנהלי. תקיפה כאמור הנה תקיפה ישירה של החלטת או מעשה הרשות ולכאורה נועדה להעלאת טענות שאינן למסלול השגה וערר, קרי, אי חוקיות תעריפים, בטלות חיוב רטרואקטיבי, פטור (לפי המצמצמים בסמכויות ועדות הערר) וכד'.

 

לאחרונה עולה בפסיקה שוב ושוב שאלת היחס בין סמכות מנהל הארנונה וועדת הערר לבין סמכות בית המשפט לעניינים מנהליים. הרשויות המקומיות הנתקפות בבתי המשפט מעלות טענת חוסר סמכות כנגד עתירות המוגשות בבתי המשפט לעניינים מנהליים על מנת להגיע לדיון בפני ועדת הערר, המגרש הביתי, המורכב משלושה הדיוטות שאינם בעלי ידע משפטי בדרך כלל ולעיתים קרובות נוטים לטובת הרשות המקומית.

 

בעבר, בהתייחס לעילות המנויות בסעיף 3 לחוק הערר, ישנו נתיב מרכזי בפסיקה שחזר פעם אחר פעם על הקביעה, לפיה סעיף זה קובע פוזיטיבית עילות מוגדרות, וכי המדובר ברשימה מצומצמת של עילות המוגבלת לנושאים עובדתיים, טכניים ברורים בלבד. כך חזרו בתי המשפט על ההלכה, לפיה שאלות עקרוניות יותר, כמו הקריטריונים שנקבעו לגבי אופן הטלת הארנונה, סבירות גובה הארנונה וכד' אינן נכללות בגדר סעיף 3 לחוק הערר, וכי מנהל הארנונה וועדת הערר אינם מוסמכים להידרש אליהם. בדומה לכך, נקבע, כי טענות לפיהן שיעור המס ודרך הסיווג הינה חסרת תוקף מחמת חוסר סמכות ו/או חוסר סבירות, וטענה לפיה הצווים עומדים בניגוד לחוק ההסדרים ותקנותיו – אינן נכללות בסעיף 3 לחוק הערר:

 

"3. הלכה היא מלפנינו, כי כאשר קובע המחוקק מפורשות דרך ייחודית לערעור או השגה על החלטה כלשהי – מנהלית או שיפוטית – אזי על המערער לפנות ולילך בדרך זו: "מקום שנישום רשאי לערער על שומה, אין הוא יכול ללכת בדרך אחרת, אלא אם כן החוק בעצמו משאיר בידו את הברירה". (ע"א 175/77 ראה בע"א 306/78 פרומה קרוליק נ. עיזבון המנוח פנחס ואח' פד"י לג(499 (1). כיוון שכך, מוטל עלינו לבדוק ולבחון מה הם הנושאים עליהם ניתן להשיג בדרך שנקבעה בחוק הערר, כאמור לעיל.

ס' 3 לחוק הערר קובע כי בפני מנהל הארנונה יכול המחויב בה להשיג על יסוד אחת מהטענות הבאות:

"(1) הנכס שבשלו נדרש התשלום אינו מצוי באזור כפי שנקבע בהודעת התשלום.

(2) נפלה טעות בציון סוג הנכס, גודלו או השימוש בו.

(3) הוא אינו מחזיק כמשמעותו בסעיף 274ב(ב) לפקודת העיריות או בסעיף 153(ב) לצו המועצות המקומיות התשי"א-1951 – לפי הענין".

מכאן שסמכותו של מנהל הארנונה מצומצמת היא ומוגבלת לנושאים עובדתיים, טכניים ברורים בלבד. שאלות עקרוניות יותר, כמו הקריטריונים שנקבעו לאופן הטלת הארנונה, סבירות גובה הארנונה וכד', אין הוא רשאי להידרש. אם זה הדין בסמכותו של מנהל הארנונה, ממילא זהו גם הדין לגבי סמכותה של ועדת הערר והשופט המחוזי, שכן אלו מהוות ערכאות ערעור על החלטותיו של הנ"ל. מכאן שבסוגיות אלה יכול בעל דין לעתור בפנינו ובסמכותנו, כבית משפט גבוה לצדק, לדון בענין ולהעניק סעד."

 

עמדה זו, לפיה מנהל הארנונה אינו מוסמך לדון בשאלות הנוגעות לחוקיות הארנונה זוכה לחיזוק מן ה"צד השלילי" באמור בסעיף 3(ב) לחוק הערר לעיל. כך, אפוא, כאשר מדובר בטענות כנגד חוקיות עצם ההחלטה על הטלת ארנונה, מקומן בבית משפט לעניינים מנהליים, על דרך של הגשת עתירה מנהלית, ושם בלבד.

 

גם פסיקה המרחיבה את סמכויות ועדת הערר, הוגבלה תמיד לחוק המסמיך, ועל-כן גם לפיה טענות עקרוניות בנוגע לאופן הטלת הארנונה אינן בסמכות ועדת הערר. פסק הדין המרכזי העוסק בסוגיית היקף סמכויותיהם של גופי ערר והיחס בין סמכויותיהם לבין סמכויות בתי המשפט הינו בעניין עירית רעננה. בפס"ד עירית רעננה עלתה לדיון שאלת היחס בין סמכויות בתי המשפט לבין סמכויות ועדת הערר לבחינת היטלי ביוב ברשות המקומית הפועלת מכוח סעיף 30 לחוק הרשויות המקומיות (ביוב) תשכ"ב – 1962 וכן סמכויות הערר הנתונות לשר הפנים מכוח סעיף 28 לפקודת העיריות (אספקת מים) 1936 לעניין היטלים הנדרשים בהנחת צינורות מים בתחום הרשות המקומית.

 

בפסק הדין נקבע, כי נקודת המוצא לצורך בחינת שאלת היקף סמכותם של גופי הערר והיחס בינם לבין סמכויות בתי המשפט, הינה, כי גופי הערר אמורים לפעול במסגרת הסמכויות שהוקנו להם בחוקים מכוחם הוקמו, ומסגרת זו היא המגדירה את מרחב פעולתם.  ובלשון בית המשפט בעמ' 490-491 לפס"ד עירית רעננה :

 

"גדר השאלה שלפנינו הוא באילו נסיבות חייב אזרח המתדיין עם הרשות להיזקק תחילה למנגנון יישוב מחלוקת שנקבע בחוק המיוחד החל על הענין, ומתי רשאי הוא לפנות ישירות לבקש את סעדו בבית המשפט הרגיל או בבג"צ.

שאלה זו מעלה את הצורך לבחון את היבט סמכותם של גופי הערר שהוקמו במסגרת החוקים הרלבנטיים ואת היחס בינם לבין סמכויות בתי המשפט. נקודת המוצא בעניינינו היא כי גופי הערר אמורים לפעול במסגרת הסמכויות שהוקנו להם בחוקים מכוחם הוקמו ומסגרת זו היא המגדירה את מרחב פעולתם. משהוגדרה מסגרת זו, ההנחה היא כי בדרך כלל ידונו גופי הערר בעניינים הנתונים לסמכותם ולא לגורמים שיפוטיים אחרים, אף שהנושאים שבמחלוקת עשויים להיכלל במסגרת סמכותם הכללית".

 

בפס"ד עירית רעננה צוין, כי נוכח התכליות העומדות ברקע הקמתם של גופי הערר מסתמנת מגמת הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים לגופים אלה. עם זאת, בית המשפט חזר והדגיש, כי פרשנות מרחיבה זו צריכה להיעשות, כמובן, במסגרת הסמכות שהוקנתה לגוף הערר בחוק המיוחד וכי אין לחרוג מסמכות זו. כך, אפוא, השאלה האם טענותיו של האזרח צריכות להתברר בבית המשפט או בגוף הערר צריכה להיחתך במידה רבה עפ"י החוק שמכוחו נתכונן גוף הערר, ועל-פיו הוא פועל. בחלק גדול מן החוקים שכוננו ועדות או גופי ערר למיניהם, החוק לא קבע עילות ספציפיות, אשר רק על-פיהן ניתן להגיש השגה או ערר לאותם גופים. במקרים אלה, סמכותם של גופי הערר יכולה להתפרש כסמכות רחבה, והפונה לבית המשפט בסוגיה שניתן לבררה בפני אותם גופים ייתקל בדרך כלל בסירוב, והוא יידרש להגיש השגה או ערר, בהתאם לקבוע בחוק הנוגע לעניין. זהו המצב ביחס לחוק היטלי ביוב ופקודת אספקת מים, שעמדו בבסיס הדיון בפס"ד עירית רעננה. בשני חוקים אלה המחוקק לא קבע עילות ספציפיות, אשר רק על-פיהן ניתן להגיש השגה או ערר לאותם גופים, ולמעשה הקנה לגופי הערר שכוננו, לפי חוקים אלה סמכות רחבה ביותר .

 

לא כן, כאשר סמכותה של ועדת הערר שנתכוננה בחוק פלוני, מצומצמת אך לעילות השגה או ערר ספציפיות, המנויות בחוק. במקרים כאלה אם טרונייתו של הנישום אינה נמנית על העילות המוגדרות הללו, שרק בהן מוסמכת אותה ועדה לדון, בית המשפט הוא שידון בעניינו. במצב דברים זה, יישום הפרשנות המרחיבה שפורטה בפס"ד עירית רעננה על סמכויותיו של גוף הערר בענייני ארנונה מאפשרת, לכאורה, מתן פרשנות רחבה של העילות המנויות בסעיף 3(א) לחוק הערר. ואולם, היא אינה מאפשרת פרשנות, לפיה מנהל הארנונה מוסמך לדון בשאלות של חוקיות ההחלטה של המועצה בנוגע לענייני ארנונה, שכן פרשנות זו חורגת באופן מובהק מתחומי הסמכות שהוקנו למנהל הארנונה בחוק הערר.

 

בפס"ד עירית רעננה  בית המשפט הפנה לפסקי דין העוסקים בענייני ארנונה על מנת להדגים  את המגמה המסתמנת של הרחבה בפרשנות תחומי הסמכות הנתונים לגופי הערר בהקשר של מתן פירוש רחב לעילות ההשגה והערר המנויות בחוק המיוחד אך לא בהקשר של מתן פרשנות, לפיה גוף הערר מוסמך לדון בשאלות של אי חוקיות. 

 

כך, בית המשפט בפס"ד עירית רעננה הפנה לפס"ד טית בית, שם נקבע, כי יש לתת פרשנות רחבה להגדרות המופיעות בסעיף 3 לחוק הערר (במקרה שם, "גודל"). ברם, יש לקרוא היטב את פסק הדין בעניין טית בית. שם הוגשה עתירה לבית המשפט העליון כנגד החלטת המועצה על הטלת ארנונה לשנת 1988. בעתירה נטען כי המשיבה, עירית פתח תקווה, שינתה בצו הארנונה שלה, את שיטת החיוב ל"ממגורות, סילוסים ומיכלי אחסון" באופן שמביא לחריגת התעריף מעבר לשיעור ההעלאה שהותר לשנת 1988 לעומת 1987. החיוב לשנת 1987 הסתמך על פסק דינו של בית המשפט המחוזי בערעור על החלטת ועדת ערר. המשיבה, עירית פתח תקווה, טענה שבית המשפט המחוזי, חרג מסמכותו בדיון בשאלת דרך חישוב שטח של מבנה כאשר קבע שלא ניתן לחייב מיכלים לפי גובהם אלא לפי שטחם בלבד. טענת המשיבה הייתה ששאלת דרך החישוב אינה בסמכות ועדת הערר ולפיכך גם לא בסמכות בית המשפט בערעור על ועדת הערר. בית המשפט העליון קבע כי השאלה הייתה בסמכות בית המשפט המחוזי שכן הנה במסגרת "גודל" הנכס והוסיף כי יש לפרש בהרחבה את סעיף 3 לחוק הערר ואף קרא למחוקק להוסיף עניינים נוספים למסגרת סעיף 3 לחוק הערר. מכאן שההערה שנאמרה בפס"ד טית בדבר הפרשנות המרחיבה הייתה אמרת אגב בלבד ואינה חלה במקרה שבו מבקשים להשיג על עצם חוקיות צו הארנונה.

 

פסקי דין רבים שניתנו בענייני ארנונה וביניהם פסקי דין שניתנו גם לאחר פס"ד עירית רעננה שבו וחזרו על ההלכה, לפיה טענות לפיהן צווי הארנונה הינם בלתי חוקים בהיותם עומדים בניגוד לחוקי הקפאה או בהיותם בלתי סבירים , וכן טענות משפטיות בעלות אופי עקרוני (כגון: חיוב רטרואקטיבי, הבטחה שלטונית נטענת וכיוצא בזה) אינם בסמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר.

 

מאידך, למרות כל המוסבר לעיל, החלה גישה בפסיקה בנושאי ארנונה, לאחר פסק הדין בעניין עירית רעננה, אשר נטה להרחבת סמכויות ועדות הערר בארנונה, הרבה מעבר לכוונת בית המשפט העליון בפרשת עיריית רעננה. כך למשל עניין חבס הקובע כי יש לפרש את סעיף 3 לחוק הערר כך שניתן להעלות כל טענה בנושאים המפורטים בו (סיווג, מחזיק, שטח) גם אם העילה הנה חוסר סבירות או אי חוקיות כל עוד הנה נוגעת לנושאים אלה. לדעתי פסק דין זה, שגוי, בכל הכבוד ואינו גובר על פסקי הדין של בית המשפט העליון (דשנים, , ט.ט. טכנולוגיות, תשלובת אלוני). כל חיוב ארנונה נובע ממרכיבים אלה של שטח סיווג ומחזיק וכל טענה כנגד חיוב ארנונה ניתן להציג כנובעת משלושה מרכיבים אלה.  המשמעות האופרטיבית של פסק הדין בעניין חבס, הנה שקיים נתיב אחד בלבד בפני מי שמבקש לתקוף החלטה של הרשות בענייני ארנונה, והוא השגה למנהל הארנונה ועל החלטתו ערר לועדת ערר לארנונה ולאחריה ערעור לבית משפט לעניינים מנהליים. טענה זו עומדת בניגוד מובהק להוראות החוק, הפסיקה וכן להגיונם של דברים בכך שהיא הופכת את הוראות החוק לפלסתר.

 

חוק בתי משפט לעניינים מנהלים קובע במפורש את העניינים בהם מוסמך בית משפט לעניינים מנהלים לדון בכלל כך נקבע, כי בית המשפט מוסמך לדון: האחד, בעתירה נגד החלטה של רשות ב"ענייני ארנונה לפי כל דין, למעט החלטות של שר הפנים, שר האוצר או שניהם יחד" (סעיף 5(1) לחוק בתי משפט לעניינים מנהלים וסעיף 1 לתוספת הראשונה). השני, בערעור לפי סעיף 6 לחוק הערר (סעיף 5(2) לחוק בתי משפט לעניינים מנהלים וסעיף 7 לתוספת השנייה). כך, אפוא, מכוח חוק בתי משפט לעניינים מנהלים, בית משפט לעניינים מנהליים מוסמך לדון הן בעתירה מנהלית בענייני ארנונה והן בערעור מנהלי בענייני ארנונה. פרשנות, לפיה בית משפט לעניינים מנהלים מוסמך לדון רק בערעור מנהלי על החלטת ועדת הערר תרוקן את חוק בתי משפט לעניינים מנהליים מתוכן. דווקא העובדה שהמחוקק קבע מפורשות, כי לבית משפט לעניינים מנהלים סמכות לדון בעתירה מנהלית בענייני ארנונה היא המלמדת, כי לבית משפט לעניינים מנהלים סמכות עניינית לדון בעניינים הנוגעים להחלטות הרשות בענייני ארנונה. הסמכות העניינית של בית משפט לעניינים מנהלים הינה, כאמור, סמכות שיורית לדון כערכאה ראשונה בכל הנושאים שאינם בסמכותם של מנהל הארנונה וועדת הערר, לפי סעיף 3 לחוק הערר, כמפורט לעיל.

 

יותר מכך, לא יעלה על הדעת שבידי מנהל הארנונה תינתן הסמכות לשמש כמבקר עליון על החלטת מועצת הרשות המקומית בהטלת ארנונה: "הרשות המחוקקת" ברשות המקומית הנה מועצת הרשות ולה הסמכות להטיל ארנונה בצו ארנונה לשנת מס ספציפית. באם ניתן בידי מנהל הארנונה, בעל תפקיד ברשות המקומית, סמכות לקבוע כי מעשה החקיקה פסול בשל אי חוקיות, או כל הכרעה בנושאים מהותיים בעלי אופי עקרוני כגון הטלת מס רטרואקטיבי בניגוד לעקרון החוקיות, הרי בכך נהפוך סדרי שלטון ונעשה ללעג וקלס את מועצת הרשות המקומית. כך גם לגבי ועדת הערר המורכבת משלושה הדיוטות ואשר סמכותה נגזרת באופן ישיר מסמכות מנהל הארנונה. לא יעלה על הדעת שגוף מעין שיפוטי זה, שתנאי הכשירות היחיד של חבריו הנו הכשירות להיבחר כחבר מועצה, הוא אשר יכריע בשאלות חוקיות או בשאלות עקרוניות הנוגעות לצו הארנונה שחוקק על ידי מועצת הרשות המקומית.